НАТО не стала организацией, ищущей свое предназначение, как этого опасались некоторые аналитики. Вместо этого теперь она столкнулась с проблемой выбора главных задач из постоянного потока оперативных и других потребностей. Этот динамический оперативный климат был и продолжает быть двигателем реформ на всех уровнях структуры Североатлантического союза. Более того, задача оснастить НАТО всем необходимым для операций лежит в основе продолжающейся трансформации Североатлантического союза. Как заявил генеральный секретарь Яап де Хооп Схеффер: «Нам необходимы силы готовые к быстрому реагированию, которые можно развертывать на большом удалении, и затем обеспечивать им тыловую поддержку в течение продолжительного времени».

Во многих отношениях удивительно, как за относительно короткий срок усилился оперативный характер Североатлантического союза. Безусловно, продвижение по этому пути не всегда было гладким, да и дискуссии по этому вопросу не всегда отличались спокойствием. Сдвиг центра тяжести потребовал большого прагматизма, частых импровизаций и всесторонней реформы. Более того, он произошел одновременно с расширением состава членов НАТО, и новые члены привнесли в Североатлантический союз новые взгляды на будущее, новый потенциал и энергию. Этот процесс постоянно требовал быстрого усвоения новых знаний при возрастающем темпе перемен.

Инициативы, направленные на изменение НАТО для выполнения главных задач, которые она предположительно должна решать в ближайшие годы, включают создание Сил реагирования НАТО (СР НАТО), меры по повышению политической роли Североатлантического союза, в частности, в регионах, где развернуты силы НАТО, меры по постоянному упрочению партнерских отношений со странами, не входящими в НАТО и другими международными организациями.

Вспышка насилия на Балканах как причина перемен
Вмешательство НАТО в ситуацию в Боснии и Герцеговине летом 1995 г. стало поворотным моментом в истории Североатлантического союза. Сначала НАТО стала участвовать в войне в Боснии в поддержку ООН для обеспечения выполнения экономических санкции, эмбарго на поставки оружия и соблюдение зоны, запретной для полетов, а также осуществления военного планирования действий в разных вариантах обстановки. Эти меры помогли уменьшить масштабы конфликта и спасти жизнь многим людям, но оказались недостаточными для прекращения войны. В противовес этому, воздушная кампания НАТО, длившаяся двенадцать дней, проложила путь к Дейтонскому соглашению (мирному соглашению, завершившему войну в Боснии), которое вступило в силу 20 декабря 1995 года. В соответствии с этим соглашением НАТО впервые развернула миротворческие силы и возглавила Силы по выполнению мирного соглашения (ИФОР) в составе 60 тыс. военнослужащих.

Развертывание ИФОР, в которые входили военнослужащих из стран НАТО и государств, не входящих в Североатлантический союз, стало первой крупной наземной военной операцией Североатлантического союза. Эти силы внесли большой вклад в изменение облика НАТО после «холодной войны». Адаптация и процесс усвоения новых знаний наглядно проявились в том, как развивалось миротворчество в Боснии и Герцеговине при ИФОР и позже при их преемнике Силах стабилизации НАТО (СФОР). Это позволило также накопить важнейший опыт при развертывании Североатлантическим союзом в июне 1999 г. Сил для Косово (КФОР).

Как всегда, военный успех в Боснии и Герцеговине был тесно связан с успехом международных гражданских программ. Необходимо было добиться общего успеха в построении мира для создания условий стабильного и прочного мира. Эта реальная необходимость способствовала созданию тесных связей между международными силами по обеспечению безопасности и соответствующей им инстанцией в гражданской сфере - Бюро Высокого представителя. Ко времени развертывания КФОР эти уроки были уже усвоены и с самого начала с Миссией ООН в Косове (МООНК) стали развиваться отношения сотрудничества.

После 78-дневной воздушной кампании НАТО развернула там силы численностью 50 тыс. человек с целью обеспечить условия безопасности для администрации ООН в Косово. Решение об интервенции без мандата ООН стало одним из самых спорных вопросов в истории Североатлантического союза. Оно было принято после больше чем года военных действий в Косово и дипломатических усилий, которые не смогли разрешить этот конфликт. В результате этого возник гуманитарный кризис, угрожавший перерасти в кампании этнических чисток, которые до этого имели место в Боснии и Герцеговине и Хорватии.

Удивительно, как за относительно короткий срок усилился оперативный характер Североатлантического союзаВоенная победа была лишь первым шагом в долгом процессе построения цельного многоэтнического общества, которому не угрожает возобновление конфликта. Поэтому в дополнение к содействию сохранению условий безопасности силы под руководством НАТО в Боснии и Герцеговине и Косово стали активно участвовать в оказании помощи беженцам и содействии возвращению перемещенных лиц в свои дома, поиске и аресте лиц, обвиняемых в военных преступлениях, в преобразовывании внутренних военных структур и предотвращении, таким способом, возврата к насилию. Выполнение всех эти задач требовало долгосрочных обязательств.

Потребовалось почти три с половиной года кровопролития в Боснии и Герцеговине и год борьбы в Косово, прежде чем НАТО вмешалась, чтобы положить конец этим конфликтам. Однако весной 2001 года по просьбе властей в Скопье Североатлантический союз принял участие в прекращении эскалации конфликта в бывшей югославской Республике Македонии*. В этой связи НАТО впервые назначила высокопоставленного дипломата в качестве представителя Североатлантического союза в зоне конфликта и личного представителя генерального секретаря.

Во время «холодной войны» создание особого высокого поста для такого гражданского представителя НАТО не предусматривалось. Более того, функции главного гражданского представителя выходили далеко за пределы функций политических советников, которые входили в военные командования во время предшествующих операций.

В бывшей югославской Республике Македонии* главный гражданский представитель НАТО возглавил группу кризисного регулирования, направленную туда, чтобы договориться о перемирии с Национальной освободительной армией (НОА) - вооруженной группой этнических албанских мятежников. В тесном взаимодействии с представителями Европейского союза, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе и США, этой группе удалось убедить НОА пойти на перемирие и поддерживать текущий политический процесс переговоров. Эти переговоры при участии НАТО дополнили Рамочное соглашение, в соответствии с которым НАТО развернула свои силы, сначала для наблюдения за разоружением НОА, а затем для содействия в укреплении доверия.

После того, как впервые был назначен политический представитель в зоне проведения операций, НАТО направила своего главного гражданского представителя в Международные силы содействия безопасности в Афганистане (ИСАФ) и в 2005 г. в Пакистан во время гуманитарных спасательных операций.

В апреле 2003 года НАТО передала ответственность за свои операции в бывшей югославской Республике Македонии* Европейскому союзу. При этом она сохранила там свой штаб, оказывающий содействие властям в Скопье в области военной реформе и в подготовке к вступлению в Североатлантический союз. Подобно этому, в декабре 2004 г. в Боснии и Герцеговине НАТО передала ответственность за обеспечение повседневной безопасности Европейскому союзу, но она сохраняет свой штаб в этой стране, в деятельности которого главное внимание уделяется вопросам военной реформы и подготовки стран к участию в Партнерстве ради мира. Тем не менее, у НАТО в составе КФОР имеется приблизительно 17 тыс. военнослужащих. Операция этих сил по-прежнему является крупнейшей в Североатлантическом союзе. (Более подробную информацию об операциях НАТО в бывшей Югославии, см. статью Габриель Касконе и Джоакин Молина «Углубляющиеся отношения»).

Развитие событий после 11 сентября 2001 года
После террористических актов в США, совершенных 11 сентября 2001 г., резко усилился спрос на силы и средства кризисного регулирования и оперативный потенциал НАТО. Хотя Североатлантический союз непосредственно не участвовал в операции «Индюриг фридом» с целью изгнания талибов и «Аль-Каиды» из Афганистана после 11 сентября 2001 года, НАТО направила в США самолеты системы АВАКС (системы воздушного дальнего радиолокационного обнаружения и управления), чтобы высвободить американские силы и средства для проведения этой военной кампании и начала операцию «Актив индевор». Эта операция продолжается до настоящего времени с целью обнаружения, дезорганизации и сдерживания террористической деятельности в Средиземноморье. Более того, впоследствии НАТО неоднократно приходилось направлять самолеты системы АВАКС в зоны проведения крупных международных мероприятий, таких как Олимпийские игры в Афинах и Турине, футбольный Кубок Европы и Кубок мира.

Первые три операции по поддержанию мира НАТО проводились в Европе, но потребность в долговременном построении мира носит глобальный характер. Это было признано министрами иностранных дел стран НАТО на встрече в Рейкьявике (Исландия) в мае 2002 года. Они договорились о том, что: «для выполнения всего круга своих главных задач НАТО должна обладать способностью развертывать силы, которые могут быстро перемещаться туда, где они необходимы, обеспечивать тыловую поддержку операциям независимо от расстояний и сроков, и выполнять поставленные им задачи». Это решение фактически впервые проложило путь к развертыванию сил НАТО за пределами Евроатлантического региона в Афганистане. Впоследствии Североатлантический союз стал участвовать в ситуации в Ирак и Дарфуре (Судан).

С августа 2003 г. НАТО возглавляет Международные силы содействия безопасности (ИСАФ), действующие по мандату ООН. Этим силам поручено оказывать содействие в обеспечении безопасности в столице Афганистана Кабуле и вокруг него в поддержку афганской переходной администрации и Миссии ООН по оказанию помощи в Афганистане. ИСАФ также способствуют созданию надежных структур безопасности, определению потребностей в восстановлении, обучении и наращивании будущих афганских сил безопасности.

В октябре 2003 г. новая резолюция Совета Безопасности ООН заложила основу расширения главной задачи ИСАФ за пределами Кабула с целью оказания помощи правительству Афганистана в расширении его полномочий в остальной части страны и обеспечения условий безопасности, способствующих проведению свободных и справедливых выборов, распространению правовых норм и восстановлению страны. С этого времени НАТО устойчиво расширяет свое присутствие посредством создания так называемых групп восстановления провинций, представляющих собой международные группы, в состав которых входят гражданские лица и военнослужащие.

В настоящее время в ИСАФ в Афганистане служит приблизительно 9 тыс. человек. Они оказывают содействие в поддержании безопасности приблизительно на половине территории Афганистана, опираясь на девять ГВП, деятельность которых ведется на севере и западе этой страны. В ближайшие месяцы НАТО продолжит расширение своего присутствия на юге страны и направит туда дополнительно 6 тыс. военнослужащих. Таким образом, их общее число достигнет приблизительно 15 тыс. человек. (Более подробно об операции под руководством НАТО в Афганистане см. статью Михая Карпа «Повышая стабильность в Афганистане»).

Вскоре после стамбульского саммита Североатлантического союза в июне 2004 г. НАТО начала обучение иракских военнослужащих в Ираке и оказание поддержки этой стране в построении структур безопасности с целью создания ею боеспособных вооруженных сил и обеспечения своей безопасности. Североатлантический союз также помог в создании иракского Объединенного штабного колледжа вблизи Багдада, который ведет учебную подготовку руководящих кадров, а также координирует деятельность стран по добровольной передаче военной техники Ираку.

С июня 2005 года совместно с Европейским союзом НАТО оказывает содействие Африканскому союзу в расширении его миротворческой миссии в Дарфуре. Североатлантический союз организует переброску по воздуху миротворцев Африканского союза в этот регион, и уже обеспечил учебную подготовку представителей Африканского союза по вопросам руководства многонациональным штабом и работы с разведданными.

В дополнение к миротворческим операциям НАТО играет все более важную роль в деятельности по оказанию гуманитарной помощи, которая началась со времени создания Евроатлантического центра реагирования на стихийные бедствия и катастрофы в 1998 году. Этот центр сосредотачивает в себе всю деятельность по координации помощи при чрезвычайных ситуациях 46 стран (союзников по НАТО и государств-партнеров) в случае стихийных бедствий или техногенных катастроф на территории государств-членов Совета евроатлантического партнерства. После урагана Катрина в конце августа прошлого года, например, в ответ на просьбу США о содействии союзники по НАТО организовали переброску в США по воздуху грузов с помощью. В этой деятельности впервые выполняли оперативные задачи Силы реагирования НАТО.

В прошлом году произошло землетрясение, вызвавшее большие разрушения в Пакистане и вокруг него, в результате которого, как сообщается, погибло приблизительно 80 тыс. человек. В этой связи Североатлантический союз провел интенсивную трехмесячную спасательную операцию. Она включала переброску по воздуху в Пакистан около 3500 т. грузов с помощью. Туда были направлены саперы, военно-медицинские подразделения, специальная техника. Кроме того, там были снова задействованы СР НАТО. (Более подробную информацию о деятельности по оказанию помощи НАТО при стихийных бедствиях см. статью Мауритса Йохема «Усилении гуманитарную роли НАТО».)

Для эффективного выполнения задач развертывания своих сил вдали от территории стран Североатлантического союза НАТО приняла ряд мер, нацеленных на повышение своей оснащенности для всего спектра современных военных миссий. К ним относится инициатива о повышении военного потенциала, Пражское обязательство о потенциале, в соответствии с которым союзники обязались повысить свои возможности в важнейших четко определенных областях, таких как стратегические воздушные и морские перевозки. Это также предполагает развитие СР НАТО - передовых сил, обеспечивающих Североатлантическому союзу потенциал быстрого реагирования на кризисы. К этим задачам также относится оптимизация системы органов управления объединенными вооруженными силами НАТО, в том числе создание Командование ОВС НАТО по операциям. Это командование, также как и созданный оперативный отдел штаб-квартиры НАТО, позволяет повысить гибкость и степень применимости сил в особых вариантах обстановки в XXI веке.

Новые вопросы
По мере усиления оперативного характера НАТО в ее повестке дня Североатлантического союза стали появляться новые вопросы. Таким образом, НАТО постепенно становится политической организацией и ей необходимо формировать прочные рабочие отношения со своими единомышленниками - государствами-партнерами и соответствующими международными организациями. Североатлантический союз также должен совершенствовать процессы военного планирования и формирования сил, чтобы его потенциал соответствовал обязательствам, которые он принимает. Ему также необходимо рассматривать способы финансирования своих операций. НАТО должна решить проблему ограничений, накладываемых союзниками на использовании их воинских контингентов и военной техники при проведении операций и, кроме того, удовлетворить потребности в качественных разведывательных данных. Более того, поскольку спрос на операции, в которых специализируется НАТО, растет, союзникам необходимо определиться по вопросам того, следует ли им принимать участие в операциях, когда и как они будут участвовать в них, включая вопрос о необходимости развертывания СР НАТО.

С тех пор, как НАТО начала свою первую операцию по поддержанию мира в Боснии и Герцеговине, объединенные вооруженные силы Североатлантического союза взаимодействуют с вооруженными силами государств-партнеров, выделяющих свои воинские контингенты. Североатлантический союз сформировал рабочие партнерские отношения с международными организациями, такими как Европейский союз, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе и ООН. К настоящему времени самый большой вклад в операции НАТО вносят государства-партнеры, которые сами находятся в Европе. Однако поскольку географический охват операций НАТО расширяется, повышается важность создания глобальных партнерских отношений с государствами-единомышленниками, такими как Австралия, Япония, Новая Зеландия и Южная Корея. Более того, эта задача стала темой выступления генерального секретаря де Хооп Схеффера в феврале 2006 г. на мюнхенской конференции по политике безопасности. Не менее важно развивать связи и придавать официальные рамки отношениям со всеми соответствующими международными организациями, включая региональные организации, такие как Африканский союз.

Особую важность имеют вопросы выделения средств для обеспечения успеха своих действий, совершенствование процессов военного планирования и формирования сил. С этой целью, министры иностранных дел стран НАТО одобрили в декабре 2005 г. документ под названием «Всесторонняя политическая директива» с целью согласования различных «направлений деятельности», связанных с планированием, разработкой и принятием на вооружение различных военно-технических средств. Этот документ будет, вероятно, обнародован на рижском саммите в ноябре этого года.

Что касается финансирования операций, то в настоящее время НАТО изучает способы расширения практики общего финансирования, возможно, включая совместные закупки военно-технических средств, аналогично закупке парка самолетов системы АВАКС. Этот подход отличается от современного подхода, в соответствии с которым «затраты покрывает тот, кто их несет». Этот вопрос выдвинулся на первый план после развертывания СР НАТО в Пакистане, так как страны, участвующие в СР НАТО в то время, были обязаны покрывать расходы на их развертывание. Как заявил генеральный секретарь де Хоп Схеффер на мюнхенской конференции по безопасности: «Участие в СР НАТО – это нечто вроде лотереи наоборот: если выпал Ваш номер, то Вы фактически теряете деньги. Если проводится развертывание СР НАТО в то время, когда Ваш контингент участвует в ротации сил, Вы будете полностью покрывать затраты на развертывание Вашего контингента».

По мере накопления НАТО оперативного опыта государства-члены НАТО принимают меры по устранению или уменьшению ограничений, налагаемых ими на возможности использования своих воинских контингентов в операциях. К ним относятся запреты на использование войск и (или) военной техники для решения определенных видов задач, таких как сдерживание толпы. Это вызвано тем, что подобные ограничения усложняют задачу командования оперативного звена и требуют развертывания дополнительных воинских контингентов и средств для решения таких задач. В этой области ситуация устойчиво улучшается, и страны сокращают число своих национальных предварительных условий, поскольку они привыкают к сложностям таких операций.

Вспышка насилия в Косово в марте 2004 г. также выдвинула на первый план проблему ограничений на использование воинских контингентов и вопрос важности качественных разведывательных данных. Эти беспорядки фактически захватили Североатлантический союз врасплох, а национальные предварительные условия препятствовали немедленным ответным мерам. Более того, существует даже большая потребность в надежных разведывательных данных и быстрых ответных мерах в случае беспорядков в Афганистане, где силы НАТО в составе ГВП находятся в обособленных районах.

Можно предположить, что в перспективе к НАТО будут предъявляться еще большие требования в плане увеличения числа операций. Более того, Североатлантический союз стал во многих отношениях жертвой собственного успеха. Существуют, однако, пределы тому, что может сделать НАТО, а также возникает опасность того, что Североатлантический союз может подорвать свою репутацию, взявшись за непосильную работу. НАТО не является ни международным жандармом, ни глобальной гуманитарной организацией и, конечно же, не альтернативой ООН. Тем не менее, она обладает способностью превращать обычно ограниченную политическую волю и почти всегда недостаточные средства в эффективные международные акции в тех ситуациях, когда двадцать шесть союзников договариваются о необходимости вмешательства.
Джеймс Пардю - заместитель помощника генерального секретаря и начальник оперативного отдела НАТО. Кристофер Беннетт - редактор «Вестника НАТО».