Світ НАТО змінюється швидко. Швидкість змін така велика, що більшість дебатів щодо безпеки і оборони зосереджені на тому, що можна зробити, замість того, що необхідно робити. Світові потрібна міцна Європа; трансатлантичним відносинам потрібна міцна Європа; НАТО потрібна міцна Європа. Але в міру того, як світ розширюється, Європа зменшується. Коротко кажучи, існує європейська оборона відокремлюється від світової безпеки. Для цього, звичайно, є свої причини. Вперше за 500 років Європа не є ані центром конфлікту, ані центром сили. Внаслідок цього існує реальна небезпека того, що маленька Європа призведе до маленької НАТО, чим прирече Захід і його систему інституціоналізованої і стабільної сили на занепад.
Центр тяжіння сили на цій планеті неухильно рухається на схід. В міру цього змінюється сама природа сили. Азійсько-тихоокеанський регіон приносить багато динамічного і позитивного в цей світ, але поки що швидкі зміни, які в ньому спостерігаються, не є стабільними і не ґрунтуються на стабільних інституціях. Поки цього не станеться, саме європейці й північноамериканці та розбудовані ними інституції несуть стратегічну відповідальність за прокладання шляху до стратегічної стабільності. Однак лідерам і планувальникам нелегко генерувати необхідне бачення. Не вистачає не тільки політичної волі мислити масштабно, але й темп розвитку подій безжалісно наголошує на „зараз” і „тут”, залишаючи надто мало часу і ресурсів для того, щоб зайнятись „наступним” і „поза межами”. Попри це, Альянс повинен звернути увагу не тільки на численні симптоми змін, але й на їх характер і масштаб.
Два слова домінують у новому середовищі безпеки – „велика картина” . Це картина, яка з кожним днем стає дедалі більш очевидною, що викликає ряд великих питань щодо колективного майбутнього Альянсу, які необхідно розглянути сьогодні, а не через п’ять чи десять років. У цій великій картині виклики і загрози, такі як стратегічний тероризм, Афганістан та Ірак, є лише елементами, хоча і важливими. Справді, досвід вказує на те, що розв’язання цих питань є життєво необхідним для успіху майбутньої стратегічної місії НАТО – стратегічної стабілізації.
У цьому сенсі я запропонував би євроатлантичній спільноті сім стратегічних ідей. Головне - європейці й північноамериканці повинні масштабно мислити про свою роль у світі ХХІ століття.
Тільки НАТО може відновити позицію Заходу як центру глобальної безпеки.
Ніколи в історії людства такі швидкі суспільні, економічні та військові зміни, які мають місце сьогодні, не призводили до такого рівня небезпеки. Зсув центру сили не є ані контрольованим, ані інституціоналізованим. Внаслідок цього напруження майже обов’язково виникне між державами, а не тільки між державами і недержавними дійовими особами. Повертається політика балансу сил, яка несе з собою ряд наслідків для політики безпеки європейців і північноамериканців, яких не було з часів закінчення холодної війни. Широкий спектр ризиків і загроз, які генерує нова ситуація, закликають як до нового трансатлантичного стратегічного діалогу, так і до нового стратегічного діалогу всередині Європи. Коротко кажучи, європейці повинні розпочати накопичувати силу, а не розпорошувати лідерство, якщо вони прагнуть створити стабільну Європу в кращому світі, якщо вільно цитувати Стратегію безпеки Європейського Союзу. Вони повинні це робити у контексті політичного Заходу, який залишається життєво необхідною одиницею безпеки в світі ХХІ століття.
Хоча деінде він і не в моді, Альянс повинен бути в центрі цього діалогу. Європа має значення і, зважаючи на складність питань безпеки, які стоять перед Заходом, те ж саме можна сказати про роль, яку бере на себе Європейський Союз як дійова особа в сфері безпеки. Тому прикро спостерігати за тим, як європеїзація відбувається за рахунок бажання європейців зрозуміти наслідки глобалізації для безпеки та зустріти їх реалістично і ефективно. Зосередження європейців на низькій політиці впливає майже на кожен інструмент та інститут, який Захід може запропонувати світові. На хвилі конституційних розбіжностей Європейський Союз виявився неспроможним опанувати високу політику світової безпеки. Тим часом, Афганістан і Ірак демонструють обмеженість, а не масштаб сили США у цьому світі. Отже, і європейці, і північноамериканці потребують інституції, здатної і готової мати справу з високою політикою. У передбачуваному майбутньому такою інституцією повинна бути НАТО, бо вона єдина забезпечує механізм, який дає змогу заповнити прогалину між нестабільністю і спроможністю.
Мати справу з високою політикою світової безпеки нелегко, особливо для європейців і канадців. Навряд чи вони матимуть багато грошей для безпеки і оборони. Справді, в міру швидкого зростання Азії, Європа ризикує стати стратегічним болотом, вразливим для припливної хвилі перемін. За останні 16 років багато чого було зроблено для трансформації Альянсу, але навіть цей процес не встигає за змінами у зовнішньому світі. НАТО була альянсом, зосередженим на євроатлантичному регіоні. У ХХІ столітті НАТО повинна стати альянсом, що ґрунтується на євроатлантичному регіоні, спрямованим на забезпечення системної стабільності поза своїми межами. Вибору немає, бо ефективна безпека в такому світі неможлива без легітимності й спроможності. По закінченні холодної війни НАТО відвернулась від своєї великої стратегічної мети і відіграє роль регіонального політичного стабілізатора, який зосереджений на мікроменеджменті середовища безпеки в Європі. Але доля НАТО полягає в макростабілізаційній ролі, задля якої Альянс і був створений. НАТО завжди має бути дзеркалом середовища, яке вона обслуговує, і знов трансформуватись, якщо їй доводиться вирішувати питання великого середовища безпеки.
У наш вік гіперелектроніки безпека і оборона зливаються, що призводить до глобальної взаємозалежності й взаємної вразливості. Справді, критичні компоненти функціонування держав, або співтовариств держав, сьогодні залежать від такої кількості взаємозалежних електронних систем та критичних елементів інфраструктури, що їх ушкодження цілком може призвести до руйнування у майбутньому. Стаття 5, в якій йдеться про колективну оборону, і надалі матиме значення. Але, як і сам Альянс, договір, за яким він був створений, повинен тлумачитись як основа для динамічної оборони в динамічний час, коли кордони будуть не менш віртуальними, ніж фізичними. Щоб діяти ефективно в такому світі, Альянс повинен пригадати, для чого він був створений – для забезпечення політичної та фізичної цілісності його членів за допомогою політичної солідарності, підтриманої достатньою спроможністю забезпечити політичну стабільність.
Трансатлантичні відносини повинні бути перетворені у нові відносини для нового світу.
В ідеальному світі зміни в Азії мали б привести до появи нових великих держав, які стали б колегами і партнерами, не конкуруючи між собою. Однак більшість країн Азії охоплені економічними негараздами та іншими проблемами, які роблять цей регіон недоступним для інститутів такого типу, що розбудував Захід, попри існування Асоціації південно-східних держав та різних шанхайських угруповань у сфері безпеки. Поки сила в азійсько-тихоокеанському регіоні не спирається на дієві інституції типу Європейського Союзу або НАТО, існує потреба у потужному чиннику стабільності. Така основа може бути забезпечена тільки європейцями (і канадцями), здатними на партнерство зі Сполученими Штатами і відкритими для політичної сили партнерства. Тобто потрібен новий трансатлантичний контракт, зосереджений на новій НАТО, яка стане наріжним каменем глобальної стабільності.
Зважаючи на швидкість і характер змін, які відбуваються в Азії, зважаючи на системи екстремістських поглядів, які часто виглядають як наслідок глобалізації, та поширення технологій масової руйнівної сили, багатьом з яких вже більше півстоліття, єдиним способом захисту міжнародної системи, яку побудував Захід, є надання нового поштовху трансатлантичним відносинам. Трансатлантичні відносини ніколи не були ефективними в малому масштабі безпеки, але вони завжди були дуже корисними у великому масштабі. Альянсу необхідно поставити завдання дивитись уперед і не бути обмеженим дрібним суперництвом з приводу ієрархії та престижу в Західному світі.
Цілком можливо, що з часом Китай стане важливим партнером Альянсу у забезпеченні стратегічної стабільності. На це вказує спільна стурбованість північнокорейською ядерною програмою і морським піратством. Проте західні планувальники повинні бути стурбовані трьома рисами китайської військової модернізації. По-перше, Китай інвестує кошти в електронні засоби нападу і протидії. По-друге, Китай будує ВМС з допоміжною авіацією та сухопутними силами, які створюються заради того, щоб загородити вхід ВМС США до Японського моря протягом двох-трьох тижнів. По-третє, оборонні видатки Китаю в два-три рази більші за задекларовані. За відсутності цілковитої прозорості у сфері безпеки і оборони, трансатлантичним партнерам необхідно зважити наслідки появи такої військової сили для питань безпеки. Коротко кажучи, оборонна політика Китаю як ніколи чітко спрямована проти оборонної спроможності США. Це ще більше дестабілізує і без того неспокійний регіон. Без азійської безпеки системна безпека не можлива, а азійська безпека не можлива без потужної ролі у ній Заходу.
Стратегічна концепція повинна зайняти своє місце у великому світі.
Зважаючи на характер і швидкість перемін у світі, контекст Стратегічної концепції змінюється такими темпами, що лякають, і, в ідеальному світі, було б непогано її оновити. Але попри це існуюча Стратегічна концепція вже має усе, що їй потрібно для того, щоб слугувати вказівником для лідерів і планувальників в міру того, як вони готують Альянс до виконання завдань, які ставить перед ним великомасштабне середовище безпеки. Питання полягає в тому, як її тлумачити і проблема, як завжди, лежить у політичній площині, а не у військово-стратегічній. Отже, існує дуже слабкий зв’язок між Стратегічною концепцією і стратегічним баченням, яке потрібно для того, щоб упоратись зі змінами, а потім керувати ними. Багато чого сталося після 1999 року, коли Стратегічна концепція була узгоджена з центром тяжіння більшості інтересів членів Альянсу в сфері безпеки, який знаходиться уже поза межами Європи. Як мінімум, Альянсу потрібно змінити євроцентричний фокус Стратегічної концепції і підняти його на глобальний рівень.
Без комплексної і відповідної Стратегічної концепції планування оборони та збройних сил втрачає рівновагу. Існує небезпека планування тільки обмежених збройних сил, що віддзеркалюватиме лише часткове розуміння середовища, в якому вони повинні діяти, і місій, які вони повинні будуть виконувати. Забезпечуючи ефективний зв’язок між великою стратегією і військовою стратегією, Стратегічна концепція повинна дати збройним силам змогу зберігати свою надзвичайно важливу здатність перебудовуватись перед обличчям дедалі нових змін в середовищі безпеки. Тому необхідно повернути політичний реалізм до процесу планування в Альянсі. Сталі й успішні операції на стратегічному рівні потребують планування, яке ґрунтується на потужному аналізі та основах сили. Але поки європейці (і канадці) готові лише визнати стільки загрози, скільки вони можуть подолати, такий реалізм важко знайти.
Сьогодні Альянс занадто часто просять застосувати обмежену військову силу для того, щоб залатати діри між забезпеченням інтересів – що є необхідно для добробуту євроатлантичної спільноти – і проекцією цінностей – політичною еволюцією інших за образом Заходу. Як мінімум, перегляд Стратегічної концепції може і повинен запропонувати краще розуміння зв’язку між політично бажаними кінцевими станами у складних, віддалених місцях і застосуванням для цього військової сили. Зважаючи на 16-річне відставання між баченням, плануванням і спроможністю, та зважаючи на темпи системних змін, процес планування повинен розпочатись негайно.
НАТО також повинна взятися за проект „Горизонти стратегічної безпеки”, для того, щоб трансформація збройних сил відповідала трансформації стратегічного планування. Справді, для європейців єдиним способом наповнити силою Стратегічну концепцію, а саме це вимагатиметься, буде регенеративна трансформація збройних сил через кращу організацію і фінансування. Коротко кажучи, необхідно не лише постійно переглядати стратегію і концепцію у світлі змін, але й переробити зв’язок між стратегією та спроможністю. Така діяльність лежить в основі альянсу. Без такого перегляду будь-який альянс, яким би поважним він не був, приречений на зневагу.
Трансформація повинна привести як до статичної, так і до бойової потужності.
Паралельно з переглядом стратегії, трансформація збройних сил НАТО є, вірогідно, найбільш терміновим завданням Альянсу. Ці два процеси невід’ємно пов’язані між собою. Політична довіра до трансатлантичного зв’язку як до основи міжнародної системи і конкретна роль у ній європейців обов’язково повинні ґрунтуватись на військових можливостях, які забезпечують військову перевагу демократій. Таке спостереження може й не є політично коректним, але, без сумніву, є стратегічно коректним. Однак здатність НАТО генерувати ефекти безпеки у великому світі підриває дилема планування збройних сил. Потреба у високо мобільних і потужних збройних силах є абсолютно коректною. Але є ще й потреба у критичній масі сил, які можуть діяти по усьому спектру конфліктів як в часі, так і на відстані.
Через десять років по тому, як НАТО розгорнула свої війська в Боснії та Герцеговині, Альянс переходить від регіональної до стратегічної стабілізації – спочатку через партнерство, потім через членство, і, в разі необхідності, через силові заходи і тимчасовий примус. Але досі ще ніхто не розв’язав дилему ресурсів, яку створює така стабілізація – як збалансувати спроможність увійти до середовища, яке налаштоване негативно, із спроможністю, яка потрібна для того, щоб зробити це середовище стабільно налаштованим позитивно.
НАТО потребує як високо бойових сил, так і сил, які здатні стабілізувати і відбудовувати. Чи подобається це комусь, чи ні, але є країни, які краще підготовлені до силового втручання, а інші краще здатні стабілізувати і відбудовувати. Ця ґрунтовна реалія загубилася в саморуйнівних і безцільних дебатах щодо розподілу праці. Але існує розподіл праці між тими країнами, які здатні застосувати потужну силу, і тими, які цього не можуть. Ті країни, які вирішили цього не робити, чи то через низькі оборонні видатки, чи внаслідок свідомого політичного вибору, повинні визнати, що членство в Альянсі після розширення НАТО зобов’язує їх взяти на себе стабілізаційну роль. Водночас можливості стабілізації та відбудови повинні високо цінуватись політичною структурою Альянсу. Орієнтири політичного впливу занадто зосереджені на можливостях вести воєнні дії з використанням мереж. Кожне завдання має свою цінність у досягненні складних політичних кінцевих станів, які не передбачають стратегій виходу, а тільки стратегії довгострокового скорочення.
Усі збройні сили НАТО повинні бути підняті до рівня, на якому вони зможуть долати проблеми оперативної реальності, а не намагатись приховати свою слабкість під національними застереженнями Отже, трансформація повинна зважати на цінність розподілу праці між членами. Зосередження трансформації на тому, що члени Альянсу вже вміють робити добре, і на посиленні такої здатності, навіть якщо Альянс має плани щодо широкомасштабного світу у майбутньому, забезпечить внесок кожного в досягнення політично бажаного кінцевого стану, заради якого тільки і варто застосовувати силу. Більше того, посилення сили може заспокоїти національні оборонні кола у питаннях планування трансформацій, що для багатьох країн-членів Альянсу є нав’язаним і лякає їх. Щоразу, коли мова заходить про трансформацію, багато членів Альянсу стають схожими на зайця, який застигає у світлі автомобільних фар. Такий параліч занадто часто перешкоджає результативній модернізації, а трансформація розвалюється під вагою таких виправдань, як пенсії, старіюче населення і податкова база, що скорочується.
Різниця між зміцненням миру, миротворчою діяльністю і воєнними діями швидко губиться в контексті „трьохблокової” війни, тобто війни, яка пов’язана з гуманітарною діяльністю, стабілізацією і веденням воєнних дій високої інтенсивності. Як мінімум, усі збройні сили НАТО повинні бути підняті до рівня, на якому вони зможуть долати проблеми оперативної реальності, а не намагатись приховати свою слабкість під національними застереженнями. Відповідно трансформація має бути краще підігнана під кожну державу на основі політичних і економічних можливостей і за умови того, що в разі розгортання такі сили будуть спроможні виконувати усі завдання, які постануть перед ними.
Командування ОЗС НАТО з питань трансформації слушно наголошує на тому, що трансформація – це процес, а не подія, і що вона стосується ментальності не в меншому ступені, ніж оснащення. Якщо це так, то мають бути декілька трансформацій, основаних на потребі перетворити необхідність на користь. Тому парадоксально те, що в той час, як трансформація мала сприяти розподілу завдань, що залишається основою оперативної етики Альянсу, те, що вона зосереджена на розвитку високоефективних можливостей, сприяє спеціалізації та фрагментації, що є лише одним елементом місії стратегічної стабілізації. Тобто трансформація повинна відбуватись уздовж усього спектра впливу, а не тільки стосуватись інтенсивності впливу.
Партнерство сьогодні означає активне глобальне партнерство.
Велика місія розширення 90-х років завершилась. НАТО великою мірою виконала свою обіцянку зробити Європу цілісною і вільною. У новому великому світі, на додаток до обов’язків за статтею 5, НАТО тепер повинна стати глобальним чинником безпеки. Звичайно, є інші країни, які прагнуть членства в Альянсі, і деякі з них треба буде з часом прийняти. Але концепцію і значення партнерства необхідно змінити. Справді, в певних аспектах політичне значення партнерів повинно стати не менш важливим, ніж країн-членів Альянсу. Партнерство сьогодні вже не означає підготовку інших до вступу, чи просто пропозицію третім країнам політичних відносин з Альянсом. Активна політика глобального партнерства повинна поставити НАТО в центрі світової мережі держав-однодумців, яка діє як якір стабільності міжнародної системи, розширюючи вплив Альянсу та інтегруючи тих, хто прагне і здатен приєднатись до НАТО в стратегічних стабілізаційних місіях. Активне партнерство означає розвиток зв’язків з демократіями в усьому світі, зокрема з Австралією, Бразилією, Індією, Японією і Південною Африкою, та ознайомлення їх зі стандартами і доктриною НАТО задля спільного проведення операцій за одними й тими ж оперативними стандартами.
Насамперед на основі Стамбульської ініціативи співпраці друзям і сусідам необхідно допомогти запровадити найкращі зразки діяльності в таких сферах, як управління безпекою та реформування сектора безпеки. У цьому сенсі стандарти НАТО повинні стосуватися партнерства і безпеки, а не тільки членства і військових. Саме на Близькому Сході і в Центральній Азії викується, або провалиться, нова НАТО, а характер і результативність партнерства будуть піддані випробуванню.
Європейський Союз і НАТО – природні партнери у сфері безпеки.
Це може не дуже подобається північноамериканцям і деяким європейцям, але Європейський Союз стане важливим партнером Альянсу з управління стратегічною безпекою. Справді, в середньостроковій і довгостроковій перспективі центром спрямування цивільних і військових зусиль європейців буде Європейський Союз. Тому дуже прикро, що недостатня європеїзація останнім часом стримує розвиток відносин між Європейським Союзом і НАТО. Легітимність не менш важлива для ефективності, ніж спроможність, отже, Європейському Союзу потрібна НАТО, а НАТО потрібен ЄС. Європейський Союз ніколи не буде міцним без НАТО, а НАТО ніколи не буде міцною без міцного ЄС. Участь плюралістичної спільноти у забезпеченні безпеки в складному середовищі безпеки, яке вимагає рішучих реакцій, потребує широкого набору дійових осіб та інституцій. Різноманітність – це сила. Але не менш важливими є комунікація і координація.
Захід сьогодні має два центри лідерства в безпеці – НАТО і Європейський Союз. Залежно від бажаного політичного кінцевого стану, місця та характеру кризи, яку необхідно врегулювати, очолювати таке врегулювання буде та чи інша організація. Європейський Союз продовжуватиме розвиватись як активний учасник сфери безпеки. Не в останню чергу тому, що для європейців важливо взяти на себе відповідальність за власну безпеку. Також тому, що здатність застосувати силу не буде повноцінною без компенсаторної спроможності захистити свій дім. Справді, значна робота з поліпшення безпеки європейців матиме місце саме в рамках Європейського Союзу, тому що на відміну від НАТО він виходить за рамки компетенції держави. Отже, у великому світі конкуренція, яку приписують Європейському Союзу і НАТО, не тільки стратегічно безцільна, але й небезпечна. Існує величезна потреба в обох організаціях, а місця для них достатньо, якщо ті, хто підбурюють до такої конкуренції, усвідомлять шкоду, якої вони завдають своїй безпеці та безпеці довколишнього світу.
Шлях до ефективної співпраці? По-перше, треба покласти край безцільним величним деклараціям ЄС - НАТО. Необхідно викувати прагматичні відносини між двома організаціями на основі практичної співпраці. Кризові групи ЄС - НАТО будуть саме таким першим кроком. По-друге, є лише одна група європейців і тільки один набір можливостей. Відповідно, потрібні тісніші робочі відносини між Празькими зобов’язаннями щодо обороноздатності та Планом дій щодо європейської спроможності. Добрим початком буде визначення конкретної ролі Європейської оборонної агенції під час саміту НАТО у 2006 році. По-третє, відносини між Силами реагування НАТО (СРН) та Бойовими групами ЄС потребують доопрацювання, розбудови концепції планування збройних сил, яка допоможе упоратись з „трьохблоковою” війною, в якій домінування в ескалації є плановою парадигмою. НАТО повинна бути гнучкішою у відносинах між СРН і Бойовими групами, а ЄС повинен бути більш відкритим щодо своїх планів і врегулювання кризових ситуацій.
Ведення глобальної війни з терором і перемога в ній потребують великої стратегії.
Стратегічна боротьба з тероризмом перетворюється з низки полювань на конкретних осіб на нову стратегічну доктрину дій у світі, яка невблаганно поверне Захід до великої світової безпеки. Європейці і північноамериканці повинні усвідомити, що серія окремих операцій, які були характерними для дій ЄС поза межами Європи протягом останніх 15 років, фактично є тенденцією. Історія повторюється і робить це через стратегічну метафору глобальної боротьби з тероризмом. Афганістан і Ірак перебувають на межі між боротьбою з тероризмом, стратегічною стабільністю і стратегічним примусом, і таким чином виснажують цивільні і військові засоби усіх союзників. Наслідком контроперації є нова 30-річна війна, в якій системи екстремістських переконань, старі, але надзвичайно потужні технології знищення, нестабільні й не толерантні суспільства, стратегічні злочини і глобалізація товарів та зв’язку спільно створюють багатовимірну загрозу і незвичну географію, функції і можливості. Реакція Заходу і його партнерів потребуватиме нової великої стратегії з великою НАТО в її серцевині.
Спостерігається континуум між стратегічною боротьбою з тероризмом і новим великим світом держав, оскільки політика сили в її численних формах повертається. Отже, боротьба з тероризмом не повинна стати усім і не повинна покласти край плануванню в Альянсі, а також не повинна стати виправданням зосередження на тактичному тероризмі й униканням в такий спосіб масштабного мислення про майбутнє середовище. Зміна стратегічного мислення Альянсу, де НАТО і ЄС повинні очолити реагування, потребуватиме розбудови таких збройних сил, які мають стратегічні цивільно-військові можливості і здатні долати широкий набір загроз, забезпечуючи бажаний політичний кінцевий стан.
Задля цього європейцям і північноамериканцям необхідно мислити в масштабі набагато більшого світу, ніж той, до якого Альянс готувався донедавна. Європейцям потрібно реабілітувати примус, якщо вони хочуть, щоб їхні непримусові заходи й інструменти діяли. І Альянсу необхідно робити більше за рахунок наявних ресурсів. Якщо вісь кількості заблокована, лише вісь кращої організації, навіть оборонної інтеграції, дозволить в економний спосіб забезпечити критичну масу впливу на противагу критичній масі небезпеки, нестабільності і стратегічного зсуву.
Великий світ цінуватиме надійні та ефективні механізми посилення безпеки, а це означає, що такі інституції, як НАТО і ЄС, повинні працювати в гармонії заради загального блага. Понад усе він цінуватиме велику НАТО. Якщо Захід зараз мислитиме масштабно про велике майбутнє, яке стоїть перед ним, то у євроатлантичного співтовариства є найкращі шанси врятувати міжнародну систему, яку створив Захід. Однак відсутність стратегічного бачення сьогодні прирече цю систему інституціоналізованого балансу, легітимності й стабільності й зробить світ набагато небезпечнішим.

Джуліан Ліндлі-Френч,
старший науковий співробітник у Центрі прикладної політики Мюнхенського університету.