Досвід останніх десятиріч закріпив думку про те, що зростаюча асиметрія між військовими потенціалами США та інших країн Альянсу є серйозною проблемою трансатлантичних відносин у галузі безпеки. Зрештою, союзники, які не можуть співпрацювати у військовій сфері, ризикують втратити і політичну єдність. Тому збереження здатності країн Альянсу до ефективної участі у спільних військових операціях залишається одним із головних завдань організації.
Проте події недавнього минулого доводять, що виключно військова трансформація не дає відповіді на всі запитання. Нові загрози, зміна характеру місій НАТО та виникнення нових гравців на міжнародній арені безпеки вимагають від союзників більш комплексного підходу до трансформації НАТО. Якщо Альянс хоче й надалі залишатися основним форумом трансатлантичної координації та взаємодії, він повинен доповнити свою військову трансформацію рішучим переходом до більш відвертих і регулярних політичних обговорень. Тобто НАТО повинна посилити свою політичну складову – що є одним із головних завдань на порядку денному Генерального секретаря НАТО Яапа де Хооп Схеффера.
Аргументи на користь посилення політичної складової НАТО жодним чином не заперечують численних досягнень Альянсу у політичній сфері. За часів холодної війни саме існування НАТО не лише унеможливлювало будь-яку зміну політичного статусу кво Європи силовими методами, а й не дозволяло Радянському Союзу використовувати свою військову силу в політичний спосіб. Формат НАТО сприяв також політичному замиренню між колишніми супротивниками. До того ж консолідація Європи шляхом розширення Альянсу та використання його механізмів партнерства після холодної війни є насамперед політичними досягненнями. І хоча НАТО залишається міцним елементом євроатлантичного політичного порядку, нові реалії безпеки вимагають від союзників глибшого розуміння сучасного політичного контексту і посилення впливу організації на його формування.

Обговорення нових загроз
Починаючи свою роботу на посаді Генерального секретаря НАТО, попередній керівник Альянсу лорд Робертсон промовисто зазначив, що для нього трьома пріоритетами є “обороноздатність, обороноздатність і обороноздатність”. Це гасло відразу стало популярним. Кампанія в Косові показала значні недоліки військових сил та засобів європейських країн-членів і поглибила давно існуюче занепокоєння про те, що суттєва різниця між рівнями оборонного потенціалу Європи та Сполучених Штатів може викликати значні розбіжності й у політичній сфері. Події перших днів після терористичних нападів на США стали ще одним підтвердженням правильності такого аналізу. Вашингтон не скористався допомогою Альянсу в такій мірі, як дехто очікував, і це, здавалося, ще раз вказувало на необхідність військової реформи НАТО.
Однак суперечності, пов’язані з подіями в Іраку навесні 2003 року, показали, що запропонована лордом Робертсоном формула вже не достатньо відповідає завданням, що диктуються трансатлантичними реаліями. Серйозні розбіжності, які виникли на тлі цієї ситуації у трансатлантичній спільноті й, зокрема між країнами НАТО, були викликані не асиметрією військових потенціалів, а асиметрією у сприйнятті загроз. На загальному рівні трансатлантичні партнери погодились, що тероризм, розповсюдження зброї масового знищення (ЗМЗ) та небезпека, яка надходить з країн, що зазнали кризи державної влади, вимагають нових підходів. Проте стратегія, яку обрав Вашингтон, а саме – застосування військової сили для боротьби з розповсюдженням ЗМЗ шляхом зміни політичного статусу кво в Іраку, сприймалася деякими союзниками як така, що виходить за межі легітимності. Тож найбільший провал трансатлантичного консенсусу з питань безпеки і найглибша криза Альянсу за всю його новітню історію були викликані не браком колективної військової сили, а фундаментальними політичними розбіжностями поглядів щодо її застосування.
Хоча ситуація, що виникла в контексті Іраку, може бути одиничним випадком, вона чітко вказує на необхідність розбудови ширшого і міцнішого трансатлантичного консенсусу з питань безпеки. Сучасний діапазон цих питань – від превентивного застосування сили до майбутніх перспектив режиму нерозповсюдження ядерної зброї – більше не дозволяє керуватися зручним припущенням про те, що позиції, які вироблятимуть союзники, завжди будуть близькими. Суперечливі дебати щодо природи нових загроз та адекватного реагування на них можуть стати правилом, радше ніж винятком. Забезпечувати консенсус стане важче.
На цьому тлі найпершим завданням політичної трансформації НАТО має стати надання союзникам форуму для розширених стратегічних обговорень. За сучасною схемою, політичний діалог у межах НАТО, головним чином, ініціюється за необхідності прийняття рішень стосовно конкретних операцій, місій чи завдань військової трансформації. Такий підхід звужує масштаб політичного діалогу до ролі НАТО як “постачальника” військової сили, а не форуму, в межах якого союзники могли б виробляти спільні позиції та підходи стосовно ширшого кола питань. Отже, впровадження того, що Генеральний секретар Яап де Хооп Схеффер назвав “культурою дебатів” , потребує зміни як методів роботи НАТО, так і підходів країн Альянсу.
Наприклад, для того щоб Північноатлантична рада мала більше часу для обговорення масштабних питань, необхідно делегувати вирішення менш нагальних проблем підпорядкованим комітетам. Нині вивчаються практичні можливості застосування такого підходу. Союзники повинні також відходити від тенденції передчасно відхиляти певні теми як такі, що виходять за межі їхніх інтересів. Такі рішення як підтримка Альянсом миротворчої місії Африканського Союзу в Дарфурі та надання гуманітарної допомоги потерпілим від землетрусу в Пакистані показують, як швидко питання, що здаються досить далекими, можуть стати актуальними для Альянсу. І останнє, але не менш важливе: союзникам потрібно узгодити такий підхід, згідно з яким обговорення в НАТО не повинні обмежуватися темами військового характеру, а охоплювати також питання спільних політичних інтересів. Якщо розглядати дебати в НАТО виключно як необхідну складову процесу ухвалення рішень військового характеру, то обговорення багатьох нагальних проблем взагалі буде неможливим.

Політичний вплив під час операцій
Наступний аргумент на користь посилення політичної ролі НАТО пояснюється характером поточних та майбутніх військових операцій Альянсу. Більшість з них являють собою довгострокові стабілізаційні місії, що характеризуються тісною взаємодією військових та цивільних чинників. Такі операції вимагають від НАТО посилення співпраці з іншими міжнародними інституціями та неурядовими організаціями. В першу чергу вони вимагають, щоб Альянс міг впливати на політичні процеси, спрямовані на забезпечення сталого миру, а не обмежувався наданням військових сил. Заворушення в Косові навесні 2004 року болісно нагадали про те, як швидко війська НАТО можуть стати заручником невирішених політичних проблем і наразитися на незаслужені звинувачення. Заворушення привели до створення спеціального органу з питань визначення майбутнього статусу Косова – “Контактної групи плюс”, в якій НАТО, на додаток до військової ролі, має також значний політичний вплив. Визначення майбутнього Афганістану вимагає подібного широкого залучення НАТО. Все це означає, що Альянс повинен визначити політичну стратегію, що сприяла б формуванню відповідного контексту, в якому відбуватимуться його військові операції. Успіх численних ініціатив НАТО щодо розвитку регіональної співпраці у Південно-Східній Європі доводить, що Альянс може успішно виконувати таку роль.
Навіть у випадках, коли НАТО діє лише як організація колективної безпеки, життєво необхідно триматися в руслі регіонального політичного процесу. Таке завдання є актуальним і у відносинах Альянсу з країнами-партнерами, особливо з регіону Кавказу та Центральної Азії. Але особливої актуальності воно набуває у контексті розвитку відносин НАТО з державами Близького Сходу та регіону Перської затоки, де навіть суто технічна військова співпраця може мати суттєві політичні наслідки. Тож не дивно, що процес замирення на Близькому Сході став актуальною темою для обговорень під час зустрічей НАТО на рівні міністрів закордонних справ. Нові геополітичні акценти в роботі Альянсу вимагають від організації широкого регіонального досвіду. Найближчими роками Альянсу доведеться здобувати цей досвід як шляхом розвитку відповідних навичок власними силами, так і через залучення зовнішніх експертів.

Налагодження контактів з новими гравцями
Третя причина необхідності розвитку політичної ролі НАТО визначається змінами інституційних реалій на міжнародній арені, зокрема становленням Європейського Союзу як незалежного гравця в оборонних питаннях. Набуття Європейським Союзом чітко визначеного військового виміру є найбільшим інституційним перетворенням, що відбулося в трансатлантичній спільноті безпеки з часу її створення майже шість десятиріч тому. Це означає, що 19 із 26 країн Альянсу організовуються у структуру, яка також займається питаннями безпеки і підтримує діалог з Вашингтоном. Щоб уникнути суперництва чи конкуренції у такій складній ситуації, НАТО і Європейський Союз повинні розбудувати стратегічне партнерство, яке виходило б далеко за межі їхньої співпраці на Балканах і охоплювало б увесь спектр питань сучасної безпеки. У результаті ці організації могли б вийти на відносини, які не лише дозволяли б ЄС використовувати військові сили та засоби Альянсу, як це передбачено домовленостями “Берлін-плюс”, але давали б можливість і НАТО використовувати унікальні цивільні ресурси Європейського Союзу.
Ще одним елементом, який передбачається посиленням політичного виміру Альянсу, є удосконалення структури відносин з Організацією Об’єднаних Націй. НАТО та ООН співпрацюють у багатьох галузях, але практична взаємодія на театрах дій контрастує з браком політичних консультацій на стратегічному рівні. Однак невдовзі ця ситуація зміниться. В міру того як Альянс поступово стає для ООН одним із головних чинників забезпечення умов впровадження її рішень, між двома організаціями формуються удосконалені стратегічні відносини, що передбачають регулярні контакти між генеральними секретарями та представниками штабів цих організацій. На додаток до зміцнення відносин з основними організаціями, Альянс розвиватиме сталу співпрацю з іншими важливими гравцями – такими країнами як Австралія та Японія, а також з неурядовою громадою. Своєю присутністю в Афганістані та Іраку, а також участю в операціях у Судані та Пакистані, Альянс нарешті подолав європоцентризм, який впродовж півсторіччя залишався характерною ознакою організації. У новому міжнародному контексті такі прояви відносин уже не можна назвати залишками західного імперіалізму, оскільки вони є цінним стратегічним здобутком історичної доби, яка вимагає створення глобальних коаліцій.

Через дебати – до кращого розуміння проблеми
Політизація Альянсу має свої ризики. Завдання, пов’язані з нею, стануть додатковим тягарем для Альянсу, який і без того серйозно обтяжений повсякденними оперативними вимогами. До того ж започаткування нових дебатів, цілком можливо, викличе і нові суперечки. Зрештою, діалог не завжди полегшуватиме знаходження консенсусу, а й поглиблюватиме вже існуючі розбіжності. Дехто стверджуватиме, що посилення політичної складової НАТО означатиме посягання на класичну роль Європейського Союзу, яке призведе не до послаблення, а до посилення суперечностей між двома організаціями. Інші, можливо, дотримуватимуться думки, що справді фундаментальні питання, такі як війна в Іраку, у будь-якому разі залишаться за межами діалогу.
Однак альтернативи посиленню політичного виміру НАТО не існує. Для того щоб Альянс і надалі відігравав свою роль у формуванні широкого стратегічного середовища, він повинен прагнути більшого, ніж підтримання своєї військової компетенції, і доповнювати її посиленою політичною ідентичністю. Така політична ідентичність дозволить НАТО не лише краще “калібрувати” свій внесок у підтримку зусиль широкого міжнародного співтовариства. Вона сприятиме подоланню подвійних стандартів, за якими дебати у Європейському Союзі та ООН сприймаються як прояв життєздатності цих організацій, а дебати в НАТО – як провісник неминучого розпаду Альянсу. Ще понад 200 років тому французький філософ Жозеф Жубер наголошував, що метою будь-якого диспуту має бути не перемога когось із його учасників, а підвищення загального рівня їхнього розуміння проблеми, що обговорюється.

Майкл Рюле,
керівник сектора політичного планування та складання промов у Відділі політичних справ та політики безпеки НАТО.
(За матеріалами nato.int).