Хотя операция НАТО в Пакистане явно внесла решающий вклад в общие усилия по оказанию помощи, она также вызвала ряд вопросов. Почему, например, нужно было задействовать военные силы и средства в международных операциях по оказанию помощи при стихийных бедствиях? Почему в этом должна была участвовать НАТО? Что может добавить НАТО к усилиям по оказанию помощи? И кто должен возглавлять операции по ликвидации последствий стихийных бедствий или техногенных катастроф?

Некоторые комментаторы явно полагают, что деятельность по оказанию помощи в чрезвычайных ситуациях может с большим успехом и более экономно осуществляться гражданскими органами, например, национальными органами власти, международными или неправительственными организациями. Хотя это оправдано в большинстве чрезвычайных ситуаций, бывают, к сожалению, случаи, когда масштаб бедствия настолько велик, что службы экстренного реагирования - местные органы власти и/или подразделения министерства внутренних дел - просто не справляются с его масштабами. Именно в таких случаях могут и должны участвовать вооруженные силы. Более того, оказание помощи национальным органам власти в мерах по ликвидации последствий стихийных бедствий или техногенных катастроф является одной из главных задач вооруженных сил в большинство стран НАТО (и государств, не входящих в НАТО). .

Развертывание военных сил и средств
Недавние стихийные бедствия в США и Пакистане наглядно показали полезность определенных военных сил и средств в ситуациях, когда службы экстренного реагирования не могут справиться с масштабами бедствия. Для транспортировки срочно необходимых грузов с помощью существенное значение имеют самолеты, используемые для стратегических воздушных перевозок, поскольку не всегда имеется достаточное количество коммерческих самолетов. Кроме того, на первом этапе операции по оказанию помощи при стихийном бедствии, когда дороги часто бывают совершенно непроходимыми, существенную роль играют вертолеты, а в последующие недели и месяцы - морские транспортные корабли, которые служат важнейшим и рентабельным средством поддержания усилий по оказанию помощи. Военные госпитали и медицинские подразделения быстрого развертывания могут также оказать большое содействие перегруженным службам экстренного реагирования. Кроме того, навыки, которыми обладают военно-инженерные подразделения, оснащенные водоочистной техникой, а также поисково-спасательные группы, могут сильно повысить потенциал кризисного реагирования и спасти жизнь людям. .

Хотя вооруженные силы, несомненно, обладают важным потенциалом для участия в операциях по оказанию помощи при стихийных бедствиях, такую помощь необходимо оказывать по принципу дополнительности. Гражданские экстренные службы должны всегда играть ведущую роль и официально запрашивать поддержку военных. Такая поддержка может оказываться по требованию, но ее нельзя рассматривать как обычное предоставление помощи при наличии соответствующих средств. В принципе, с запросом об оказании внешней помощи должны обращаться местные органы власти и (или) министерство внутренних дел или другой компетентный национальный орган, в том числе к вооруженным силам, причем только в тех случаях, когда масштабы стихийного бедствия, по их мнению, превышают их возможности. .

В случаях урагана Катрина и южно-азиатского землетрясения соответствующие национальные правительства официально просили помощи у НАТО. Кроме того, в случае Пакистана, ООН открыто и решительно запрашивала помощь у НАТО при подготовке к своей спасательной операции. В результате большая часть материалов для убежищ, предоставленных Управлением Верховного комиссара по делам беженцев ООН, была доставлена в Пакистан до начала суровой гималайской зимы военно-транспортными самолетами НАТО. .

НАТО признает, что ООН, в частности Управление по координации гуманитарных вопросов ООН (УКГВ ООН), должна всегда выполнять руководящие функции вместе с органами власти пострадавшей страны в любой международной операции по оказанию помощи при стихийном бедствии. Более того, в Евроатлантическом координационном центре по реагированию на стихийные бедствия и катастрофы (ЕАЦРСБК) НАТО работает представитель по связи УКГВ ООН, который, при необходимости консультирует НАТО. Этот центр служит основным механизмом кризисного реагирования Североатлантического союза, в котором помимо 26 союзников участвует 20 государств-партнеров,. В случае пакистанской спасательной операции НАТО также участвовала в общих координационных совещаниях в Исламабаде под руководством пакистанских государственных должностных лиц и местного представителя ООН, так же как в соответствующих заседаниях групп под руководством ООН, таких как групп во вопросам убежищ и здравоохранения. .

Дополнительный вклад НАТО
Если признать, что военный потенциал может быть с пользой использован в операциях по ликвидации последствий стихийных бедствий, то следующим вопросом, который необходимо задать, будет вопрос о дополнительной пользе от НАТО. Очевидно, что военное содействие не обязательно должно поступать через НАТО и может быть предоставлено на двусторонней основе. Более того, принятие решений при реагировании на стихийные бедствия должно быть быстрым, и многосторонний подход Североатлантического союза теоретически медленнее, чем процесс принятия решений отдельными союзниками. .

Учитывая то, что операции по оказанию помощи при стихийных бедствий никогда не бывают одинаковыми, и что в таких случаях почти неизменно требуются новаторские прагматические решения, невозможно с уверенностью сказать, что НАТО должна автоматически участвовать в таких операциях, или что в таких случаях инициативу должны брать на себя отдельные союзники. Однако при этом следует учитывать несколько факторов. Во-первых, только некоторые союзники, такие как США, обладают существенными возможностями быстро транспортировать грузы с помощью на большие расстояния в пострадавшие районы и полностью обеспечивать такую деятельность. Во-вторых, главным вкладом НАТО в эту деятельность является координация действий, организация взаимодействия и функции содействия, которые выполняют ЕАЦРСБК и военные структуры Североатлантического союза. Они способствуют выделению малыми государствами-союзниками своих сил и средств, таких как военные госпитали или подразделения водоочистки, которые такие государства не смогли бы организовать самостоятельно. Кроме того, эта координационная роль, которая характерна для операций под руководством НАТО, оказалась полезной и органам власти принимающей страны, и ООН, так как в таком случае они могут взаимодействовать с одной инстанцией, а не со многими. .

Может ли НАТО принимать решения о помощи при стихийном бедствии почти так же быстро, как национальное правительство? Вообще, при наличии прецедента Североатлантический союз может быстро принимать решения. Решение о создании «воздушного моста» в Пакистане, например, было принято быстро, прежде всего, потому что уже был прецедент, в частности, воздушные перевозки грузов с помощью в США после урагана Катрина. Для решения о направлении в Пакистан медицинских и саперных подразделений, в отличие от этого, потребовалось больше времени, поскольку прецедента направления военнослужащих в страну, не входящую в НАТО (или в государство-партнер), для операции по оказании помощи при стихийном бедствии в это время не было.

Недавние стихийные бедствия наглядно показали полезность определенных военных сил и средств в ситуациях, когда службы экстренного реагирования не могут справиться с масштабами бедствия.После урагана Катрина и пакистанских спасательных операций Североатлантический союз приступил к анализу накопленного опыта. После завершения этой работы и решения таких вопросов, как финансирование определенных частей этой операции, возможно дополнительное сокращение сроков на принятие решения о реагировании. Таким образом, принятие решений в НАТО может быть почти столь же быстрым, как и в национальных органах власти отдельных государств-союзников. .

Финансирование реформы
В перспективе одним из самых важных вопросов, требующих решения, прежде чем либо НАТО в целом, либо отдельные союзники вновь начнут выделять свои военные силы и средства для операций по оказанию помощи при стихийных бедствиях, является вопрос соответствующих механизмов финансирования. Если, как в настоящее время, от министерств обороны тех стран, которых просят обеспечить вертолеты для будущей операции по оказанию помощи при стихийном бедствии, будет также ожидаться оплата всех финансовых расходов в связи со своим участием, они могут решить, что такое участие им просто не по средствам. Если не будут созданы новые механизмы финансирования, то вмешательство для оказания помощи при стихийном бедствии поглотит большую часть оборонного бюджета. При этом службы экстренного реагирования на национальном и международном уровне по существу получали бы такую помощь бесплатно. .

Некоторые шаги в направлении реформы и совершенствования механизмов финансирования уже были сделаны отдельными странами в ходе пакистанской спасательной операции. В Великобритании, например, министр международного развития Хилари Бенн принял решение покрыть дополнительные оперативные расходы, связанные с использованием трех вертолетов «Чинук» и военно-инженерного полка, из бюджета на международное развитие. Он использовал также другую строку бюджета, что позволило внести существенный финансовый вклад в «целевой фонд» НАТО, который покрывал затраты на создание «воздушного моста». .

Преимущества использования министром Беном такого импровизированного механизма ясны. Таким образом, министерству по международному развитию не нужно эксплуатировать и развертывать собственный парк вертолетов, что, таким образом, помогает избегать дублирования сил и средств. Более того, в зависимости от того, как исчисляются затраты, такое решение, вероятно, будет значительно более дешевым, чем любой механизм, связанный с арендой коммерческих вертолетов, даже если они имеются. Безусловно, могут быть также другие последствия такого подхода. Министерство обороны могло бы, например, принять решение приобрести больше вертолетов. Но даже в этом случае накладные расходы и издержки на обучение персонала и техническое обслуживание могут быть сосредоточены в одной организации, вместо двух или нескольких. .

Однако чтобы придать институциональные формы таким механизмам, будет также необходимо пересмотреть определения понятия официальной помощи на развитие (ОПР). Представляется, что финансирование военных вертолетов для операций по оказанию помощи при стихийных бедствиях не подпадает под современные определения официальной помощи на развитие. В результате у министров по вопросам развития возникают препятствия при попытке воспроизвести инициативу их британского коллеги, выдвинутую в Пакистане. Однако с учетом того, что многие страны налаживают все более прочные рабочие отношения между министерствами международного развития, обороны и иностранных дел, может быть настало время провести переоценку критериев ОПР. .

В случае пакистанской спасательной операции такое решение было бы особенно важным, так как ООН обратилась к НАТО с просьбой выделить авиационную бригаду и вертолеты. Логика требует того, чтобы государствам-членам НАТО было позволено относить некоторые из дополнительных затрат своих вооруженных сил на счет бюджетов на международную помощь и развитие, или чтобы ООН возмещала им эти расходы непосредственно из финансовых средств, полученных для оплаты спасательной операции. С 1989 году уже удалось устранить много препятствий в этой области, как реальных, так и виртуальных. Может быть, настало время ликвидировать некоторые из институциональных размежеваний, существующих между сферами международной помощи и развития, с одной стороны, и вооруженных сил, с другой. .

Мауритс Йохемс- заместитель помощника генерального секретаря. Он работает в оперативном отделе НАТО и занимается, в частности, вопросами гражданского чрезвычайного планирования Североатлантического союза.
Спасательная операция Катрина
Когда стали очевидными масштабы опустошения, вызванного ураганом Катрина 29 августа 2005 г. в штатах Алабама, Флорида, Луизиана и Миссиссипи, Евроатлантический координационный центр по реагированию на стихийные бедствия и катастрофы НАТО (ЕАЦРСБК) предложил свое содействие США. Это произошло 2 сентября. На следующий день был получен официальный американский запрос о помощи, который был через час с четвертью направлен в столицы всех 46 членов Совета евроатлантического партнерства. По просьбе правительства США 4 сентября представитель по связи ЕАЦРСБК был направлен в Вашингтон (округ Колумбия) для взаимодействия с Федеральным агентством по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и Управлением США по содействию при стихийных бедствиях за рубежом. .

Погрузка грузов с помощью для жертв урагана Катрина (© SHAPE) Первые два предложения помощи были получены 4 сентября, а в общей сложности помощь через ЕАЦРСБК предоставили 39 членов СЕАП. 8 сентября Североатлантический совет дал санкцию на проведение транспортной операции НАТО, для которой были выделены учебные и военно-транспортные самолеты из состава парка воздушного дальнего радиолокационного обнаружения НАТО, а также военно-транспортные самолеты и корабли Сил реагирования НАТО (СР НАТО) для переброски срочно необходимых грузов из Европы в США. ЕАЦРСБК действовал как координационный механизм и обеспечивал соответствие между запросами и предложениями помощи. Координация пожертвований, нуждающихся в транспортировке, осуществлялась центром перевозок и координации НАТО совместно с ЕАЦРСБК. В дополнение к этому 9 сентября ЕАЦРСБК были приданы два специалиста в области гражданской авиации для содействия в координации потребностей в гражданских видах транспорта. .

Грузы с помощью складировались на авиабазе Рамштейн в Германии. Грузы с пожертвованиями доставлялись туда автотранспортом или тактической авиацией, выделенной СР НАТО под управлением командования объединенными силами НАТО в Лиссабоне. К 19 сентября 2005 г. Все грузы европейских доноров были сосредоточены в Рамштейне. Французские, немецкие, греческие и итальянские тактические транспортные самолеты C-130 и C-160, выделенные СР НАТО, налетали в общей сложности больше 90 часов. .

К 2 октября в результате 12 рейсов транспортных самолетов НАТО по воздушному мосту НАТО из Европы в США было доставлено приблизительно 189 тонн грузов с помощью, включая продовольствие, комплекты для оказания первой помощи, медикаменты, генераторы и водяные насосы. .

Пакистанская спасательная операция
8 октября в Южной Азии произошло землетрясения, в результате которого погибло больше 73 тыс. человек, 70 тыс. получили увечья и приблизительно четыре миллиона человек оказалось без крова. Через два дня после этого Пакистан обратился с просьбой о помощи к НАТО при проведении им гуманитарной спасательной операции. Североатлантический совет согласился оказать такую помощь и одобрил двухэтапный подход к ее оказанию Североатлантическим союзом. .

Первый этап был преимущественно связан с организацией «воздушного моста». Евроатлантический центр по координации помощи при стихийных бедствиях и катастрофах (ЕАЦРСБК) установил связи с национальными координирующими органами по оказанию помощи в государствах-членах и с пакистанскими органам власти. При координации мер государств Совета евроатлантического партнерства (СЕАП), желавших направлять свою помощь через этот механизм, ЕАЦРСБК взаимодействовал с военными руководящими органами НАТО. .

13 октября 2005 г. ЕАЦРСБК получил первый запрос от Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКДБ) на воздушные перевозки 10 тыс. палаток, 104 тыс. одеял и 2 тыс. печек из Турции в Пакистан. За этим последовал ряд других запросов от учреждений ООН. Первый рейс с грузами помощи НАТО прибыл в Пакистан 14 октября. По требованию пакистанских органов власти, приоритет первоначально отдавался транспортировке палаток и одеял, причем большая часть грузов с помощью направлялась Управлением верховного комиссара ООН по делам беженцев. В конечном счете, было сделано приблизительно 160 рейсов, в ходе которых было доставлено приблизительно 3500 тонн грузов с помощью. .

Помощь Пакистану предоставило сорок два из сорока шести членов СЕАП, в том числе через ЕАЦРСБК. Воздушный мост НАТО использовался 19 государствами СЕАП и двумя странами, не входящими в СЕАП (Мальтой и Боснией и Герцеговиной), а так же Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Всемирной продовольственной программой и Управлением ООН по координации гуманитарной помощи. .

В ЕАЦРСБК были направлены военные офицеры связи, которые вошли в рабочую структуру центра. Кроме того, гражданские специалисты советов транспортного планирования Главного комитета гражданского чрезвычайного планирования содействовали, при необходимости, работе ЕАЦРСБК, штаба Верховного главного командования ОВС НАТО в Европе и Агентства НАТО по техническому обеспечению и снабжению со своих рабочих мест. К концу этой операции по «воздушному мосту» НАТО в Пакистан были доставлены все грузы с помощью. .

Второй этап операции включал использование подразделений из состава Сил реагирования НАТО, включая развертывание с соответствующим тыловым обеспечением органов управления войсками, саперных подразделений, вертолетов и военно-полевых госпиталей. НАТО на повседневной основе тесно взаимодействовала с правительством Пакистана и ООН, а ее представители были включены в систему групп ООН. Участие НАТО в спасательной операции предполагало оказание поддержки «воздушному мосту», обеспечение вспомогательных перевозок на ТВД, восстановление важнейшей дорожной инфраструктуры, создание временных убежищ и медицинское обеспечение. Цель этой деятельности состояла в том, чтобы помочь людям, оставшимся в живых после землетрясения, пережить зиму. .

Медработники НАТО оказывают помощь мальчику, оставшемуся в живых после землетрясения (© SHAPE) К началу декабря 2005 г. большинство подразделений находилось уже на месте и вносило большой вклад в усилия по оказанию помощи в регионе Багх, который пакистанские органы власти обозначили как район спасательной операции НАТО в зоне стихийного бедствия. .

Вертолетами НАТО было перевезено 1700 т. грузов с помощью из Исламабада на передовые базы хранения для последующей отправки в те места, где они требовались. На них непосредственно из зоны землетрясения было отправлено более 7500 больных, раненных и перемещенных лиц. Пункт заправки вертолетов горючим НАТО обеспечил топливо для проведения более 1000 рейсов вертолетов международной вертолетной группировки. Полевой госпиталь НАТО принял почти 5 тыс. пациентов, а мобильные бригады врачей провели лечение 3500 больных. Саперные подразделения НАТО построили более 110 многофункциональных убежищ на большой высоте и очистили и восстановили 60 километров дороги, при этом они вывезли 42 тыс. кубических метров обломков пород. Саперы НАТО также снабжали пресной водой более 1000 человек в день и восстановили стационарную систему доставки и хранения ключевой воды, рассчитанную на 8 тыс. человек в день. К 1 февраля 2006 г. все подразделения НАТО покинули регион Багх и направились в район промежуточного сбора, откуда они отправились в свои страны. .

Кроме того, после оказания первой помощи пострадавшим от землетрясения на двусторонней основе, Канада выделила для участия в операции НАТО свою группу реагирования «ДАРТ» (группу реагирования по оказанию помощи при стихийных бедствиях). Медики этой группы провели лечение приблизительно 10 тыс. больных и после отъезда в свою страну передали клинику местным властям. Оттава также направила в Пакистан свои вертолеты и подразделения по очистке воды, а также в течение трех месяцев финансировала три вертолета для ООН.